Obras en conflicto: ¿un riesgo construir para Gobierno?

La cancelación del ferrocarril México–Querétaro, el frecuente bloqueo de la autopista México–Acapulco o el cierre de la Línea 12 del Metro, son ejemplos del riesgo que enfrentan las empresas que construyen infraestructura bajo contrato o en coinversión con el gobierno en todo el mundo.

El país ha vivido este tipo de riesgos siempre. Sin embargo, la tendencia global es de un incremento en el riesgo político. Las presiones en materia ecológica y regulatoria, así como cambios en las políticas fiscales, aumentan los problemas con estos contratos en los países desarrollados.

Por ello, el World Economic Forum, en asociación con The Boston Consulting Group, elaboraron un estudio que debería estar en el escritorio de cualquier aspirante a participar en el Programa Nacional de Infraestructura. Infraestructura estratégica: reducción del riesgo político y regulatorio en los proyectos de infraestructura es un documento que esquematiza los distintos tipos de riesgo para estas obras, así como la forma de amortiguarlos.

Cada país es un riesgo

No es raro que los países que tienen más problemas potenciales necesiten de mayor infraestructura. En Argentina, Venezuela y Ecuador, el contratista suele buscar un mayor rendimiento en sus inversiones, toda vez que la posibilidad de salir perdiendo es mayor.

Grecia, Pakistán, Ucrania y Egipto se ubican en esta misma franja. Por su parte, Chile, México, Brasil y Perú ofrecen menos riesgo; en ello se equiparan a países como Turquía, Rusia y Finlandia, por ejemplo.

Entre los principales riesgos a la inversión se encuentran: la inestabilidad macroeconómica, el riesgo político, el acceso a personal calificado, el acceso al financiamiento, la corrupción, la infraestructura adecuada, un mercado limitado y una mayor intervención gubernamental tras la crisis global.

El método de prevención tanto para gobiernos como para empresas parte de clasificar debidamente los riesgos y cuándo pueden venir. En cada proyecto existen tres etapas definidas:

Planeación, diseño y construcción
Operación
Terminación

En cada una pueden darse factores de riesgo:

Factores de negocio
Factores políticos y regulatorios
Ambiente macroeconómico y social
Fuerza mayor

Factores de negocio

Buena parte de los problemas de la Línea 12 del Metro en la ciudad de México son factores de negocio y sucedieron durante su construcción, a juzgar por las investigaciones tras su cierre por defectos, que ya cumple un año.

El riesgo de diseño y construcción es citado como la raíz del problema. Si bien estas acciones recaen en el contratista, tanto ICA como CAF argumentan que trabajaron según las especificaciones del Proyecto Metro.

Hay otros casos en donde el riesgo que mata el proyecto ocurre durante la etapa de operación: por ejemplo, el tristemente célebre caso del rescate carretero en la década de los 90, en donde la gran mayoría de las autopistas construidas durante el sexenio de Carlos Salinas tuvieron que ser recompradas por el Estado, debido a que la falta del aforo estimado dejó sin ingresos a sus concesionarios.

Algunos de los contratos petroleros de la Ronda Uno, por ejemplo, tienen especialmente marcado el riesgo de la ubicación, en donde la disponibilidad y facilidad de extracción de los hidrocarburos pueden definir la viabilidad del negocio, lo mismo que los factores de costos operativos.

Por último, el riesgo financiero es también determinante en proyectos de gran tamaño, como el relacionado con la distribución del gas natural.

Macro y socioeconómicos y de fuerza mayor

Los países emergentes siguen siendo los más vulnerables a un cambio intempestivo en las condiciones económicas, como crisis, devaluaciones, hiperinflación, volatilidad financiera. Ello influye, por ejemplo, a operadores como Aeropuertos del Sureste (Asur), Grupo Aeroportuario Centro Norte (OMA) o Grupo Aeroportuario del Pacífico (GAP), cuyo ingreso depende directamente del tráfico de pasajeros por sus destinos. Asur es también sensible al exterior, pues Cancún opera turismo extranjero.

Los riesgos de fuerza mayor agrupan desastres naturales o tragedias causadas por el hombre, desde huracanes y terremotos hasta terrorismo y, por supuesto, crimen organizado.

Por ejemplo, las tuberías de gas natural que abastecerán a CFE deben considerar la factibilidad de intentos de robo del combustible a lo largo de la instalación, hecho que provocó que Pemex deje de enviar gasolina a través de ductos, y vuelva a un sistema mucho más riesgoso, como son las pipas.

Factores políticos y regulatorios

El informe se enfoca en este tipo de factores, aquellos que están más lejos de las manos de las empresas y más cerca de los políticos. Los que afectan al proyecto en su primera etapa, son:

Riesgo de cancelación o cambio de enfoque
Riesgo de permisos y licencias
Riesgo comunitario

1) Tiene que ver con el hecho de que nuevas administraciones puedan cancelar la concesión, o bien imponer un nuevo esquema de tarifas que afecte sus rendimientos. Esto recuerda aquella advertencia que la izquierda lanzó sobre los futuros socios de Pemex en explotación petrolera, argumentando que los cancelaría de ascender al poder.

Este factor había sido más frecuente en países sujetos a una mayor inestabilidad política. Sin embargo, la reciente cancelación del ferrocarril México–Querétaro, que dejó a China Railway Construction exigiendo una compensación–, es una muestra idónea, misma que podría incrementar los precios exigidos por futuros participantes.

2) En contraparte, el riesgo de permisos y licencias es más sutil: el retraso en el otorgamiento de permisos de construcción o en la entrega y aprobación de estudios de impacto ambiental, por ejemplo, puede retrasar la ejecución de una obra sin interrumpirla, pero sí incrementar sus costos y, por tanto, dificultar un retorno adecuado.

Un estudio de la Auditoría Superior de la Federación, efectuado entre 80 contratos superiores a los 100 millones de pesos, señala que entre los trabajos para la SCT, los retrasos ocasionaron costos adicionales por 131% respecto del importe original de la obra. Los de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) ocasionaron sobrecostos por 53%.

3) El riesgo comunitario interviene en proyectos que la CFE ha marcado como clave en la generación de energía por medios renovables. El 5 de marzo, la empresa difundió que invertiría 4,600 mdd en 15 proyectos, para una capacidad instalada adicional de 2,700 megawatts. De ellos, la hidroeléctrica Chicoasén II, en Chiapas, y la modernización de Temascal, en Oaxaca, son proyectos que no tendrán objeciones por parte de la comunidad.

Podría no ser el caso con los tres proyectos eólicos en Oaxaca, que han registrado ya oposición por parte de organizaciones indígenas y campesinas.

Además, la CFE no ha divulgado si proseguirá el proyecto hidroeléctrico en Las Cruces, Nayarit, donde existe una amplia oposición por parte de la población local, pues implicaría sumergir varios pueblos bajo las aguas. No parece ya insistir en la hidroeléctrica La Parota, en Guerrero, un proyecto en una entidad afectada por la violencia, el descontento social y el crimen organizado. Otros proyectos que enfrentan el riesgo comunitario son los contratos en distribución de agua, que por el momento han sido detenidos por el Congreso, antes de existir.

En la etapa de operación se dan otros riesgos:

•Nacionalización.
•Rompimiento del contrato: la suspensión del acuerdo por parte del gobierno, con base en criterios ambientales, de seguridad o de salud. En este sentido, los futuros proyectos de gas shale podrían encajar, si no se les provee del marco jurídico adecuado.
•Regulación específica por activos: relacionada con afectaciones ambientales o comunitarias, un tema especialmente sensible, como se ha visto, en aeropuertos e hidroeléctricas. Cualquier cambio en la regulación en esta etapa podría afectar el rendimiento del proyecto de manera considerable.

Ya en la etapa de entrega están los riesgos de:

•Renovación o duración de la concesión, muy importante en materia de carreteras, en donde la recuperación proviene del cobro de peaje.
•Transferencia de los activos: por diferencias en criterios de evaluación de lo entregado al gobierno. En este caso, los cuestionamientos a la calidad de la Línea 12 del Metro son también un ejemplo.
•Fin de las funciones de los activos: cualquier cambio en las condiciones de entrega de una obra en desuso; por ejemplo, cómo debe dejarse un terreno dedicado a la explotación de hidrocarburos.

Igualmente, existen riesgos no relacionados con el proyecto, sino con la economía en general:

•Cambios en la regulación de la industria.
•Cambios fiscales, como puede ser el caso de los nuevos impuestos a los “alimentos chatarra” o el cambio en el marco impositivo para las mineras.
•Transferencias de efectivo y convertibilidad de la divisa: algo que conocen ampliamente las empresas que operan en Venezuela.
•Procesos judiciales: la efectividad y eficiencia del sistema de justicia en países como México no ha dejado de ser un tema entre las empresas globales.
•Corrupción y distorsiones del mercado: el caso de Walmart destaca, pero el uso de suelo es un problema de todos los días entre las cadenas comerciales. Por supuesto, la limpieza en los procesos de licitación es uno de los factores más relevantes. En este contexto, el nuevo marco legal anticorrupción en México, que contempla castigar también a las empresas que participen, será un nuevo gran riesgo a contemplar por los inversionistas. Por último, la existencia de una amplia economía informal es una distorsión importante del mercado.

Cómo aminorarlos

El estudio del World Economic Forum ofrece un marco general para describir las acciones que el gobierno, las empresas, o ambos en conjunto, deben considerar y poner en marcha para aminorar los riesgos políticos descritos.

Entre ellos, hay que destacar una recomendación importante: el Estado debe luchar por establecer un consenso apartidista en las necesidades de infraestructura de la población. Es decir, evitar al máximo el entorpecimiento de proyectos a partir de la oposición política. Ello implica que los partidos tomen decisiones cuando se trata de afectaciones a la comunidad, como es el caso de las hidroeléctricas y las plantas eólicas. Se requiere unificar las voces del poder en beneficio de las mayorías. Solo ello les daría legitimidad para negociar con los afectados.

Jorge A. Monjarás Periodista